方塘大讲堂丨张耀军：人口合理分布是京津冀协同发展的基础

文丨于一洋（方塘智库城市中国研究中心研究员）

人口是推动经济社会发展最具能动性的力量，没有人口，经济社会就无从发生。人口的有序流动和合理分布与否直接影响着城市圈城镇体系的质量，进而影响着城市圈经济社会的可持续协调发展。京津冀地区是继长三角和珠三角之后中国经济增长的第三极，长期以来，京津冀城市圈三地的内部经济发展差异巨大，城市圈内部各城市之间没有形成有序的发展梯度。

由于经济及社会发展水平的极度不平衡，导致城市圈内部各城市之间人口分布非常不平衡。北京因其极其强大的资源配置能力成为人口与人才主要聚集地，城市承载压力巨大，人口的疏解与非首都功能的转移成为必然，雄安新区应运而生。在此背景下，我们特约方塘智库学术委员、中国人民大学社会与人口学院副院长张耀军教授就人口角度下的京津冀协同发展进行深入探讨。

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人口是影响区域经济发展的关键因素

方塘智库：我国地势和省域面积西高东低，但我国人才与人口密度却是东高西低，形成了强烈的反差对比，导致东西部发展极度不平衡，那么从战略层面该如何在全国范围内优化人口空间分布？

张耀军：人口是经济社会发展最基本的要素，如果没有人口的合理布局，那么区域发展的合理布局几乎是一句空话，因为产业的发展是靠人口来推动的，尤其靠劳动年龄的劳动力来推动经济社会的向前发展，所以说人口是一个非常重要的因素。

影响区域发展的人口因素可以细分成四个：人口规模、人口结构、人口素质、人口分布。人口的分布是很重要的要素，分布也是一种空间结构，哲学上讲，结构决定功能，有合理的结构就有优化的功能，如果结构不合理那么功能就会受到影响受到限制。

人口空间优化的方向是：大分散、小密集

越来越多的官员和学者也在考虑这样一个事情，就是人口在空间层面应该怎样布局才能够促进经济社会、资源环境可持续协调发展，这是一个非常重要的命题。

人口决定中国的未来，人口空间优化的方向就是“大分散、小聚集”。

所谓大分散，就是在全国960万平方公里的土地上应该都分布有人口，包括西部戈壁的“无人区”，以及我国边境地区。尤其是边境地区，人口分布更应该强化。我曾两次到西藏调研，西藏和印度的联系很多，交界线很长，沿着交界线的地方基本上是地广人稀。印度前段之所以肆无忌惮走过中国领土，就是因为藏印边界我国这边有大片的无人区。所以，人口在大的宏观分布上应该呈现大分散的格局。

什么是小聚集呢？是指在从中观尺度或者微观尺度上看，人口分布也应该是聚集的。在中国，西部、中部、东部是地形地势上形成依次降低的三大阶梯，而经济的发展却是正好反过来，这就是环境对经济社会发展的影响。虽然现在不谈环境决定论了，技术、信息改变了环境对人口分布的影响和对经济的影响，但是自然环境的影响依然存在着，随着科学技术越来越进步越来越发达，人对自然的依赖有所减弱，但自然环境对人类经济社会发展的影响还将永远存在。

人口在中观尺度和微观尺度上应该有所集聚，以提升规模经济及有效的生态环境保护，让一些地方建成出现无人区，利用生态恢复。所以说，小聚集就是在中观和微观尺度上人口应是聚集的，在全局范围内分散，在局部范围内聚集，这就是大分散、小聚集的含义，这是未来人口分布最理想的状态。

近年来，一直有这样的一个趋势，西部人口流入中部，中部人口流入东部，有的西部人口直接流入东部，当然东部和中部也有向西部流入的，但很少，也就是说，中西部省份的人口是净流出的。所以说，东部的人口将会越来越极化，这是马太效应，人是追逐资源而去的，优厚的经济资源、社会资源大都集中在大城市里，东部的人口将会越来越密集，这不是一种倒退，这恰好是和自然相和谐的一种状态。

方塘智库：如果说东部的人口越来越聚集，东西部发展愈发不平衡，但是东部地区的自然环境和资源承载力是有限的，是否能够承载如此多的人口？

张耀军：显而易见，东西部地区无论是经济总量还是人口总量都是悬殊巨大的，但是总量的不平衡决定不了人均水平的平衡与否。观察世界上的发达国家，其经济发展和人口分布也是“不平衡”的，即经济规模和人口规模都不一样，但如果看其人均水平，看人们的生活水平，看人均占有资源量等，相对而言却还是平衡的，所以说我们国家东部的优先发展、中部的崛起、西部的大开发都应该从人均发展水平去考量，而不是单纯的比较总量。

一个地区的人口承载力是有限的

对于我国东部地区而言，空间有限、资源有限，到底能否承载那么多的人口呢。承载力是一个非常有弹性的概念，承载力的衡量标准不是唯一的，是一个动态的过程。举个例子，北京在建国之后，就开启了控制人口的过程，政府投入了大量的人力物力但收效甚微，时至今日，北京人口已经逼近2200万。虽然有一些白领人才由于房价和生活尤其高而逃离北上广，但是，北京对人才的吸引力仍然较大，由于在北京这样的一线城市他们能找到自己的尊严和价值，有用武之地，回到二三线城市的他们会发现自己能发挥的作用和普通学历普通能力的人一样，没有什么区别。

当然，北京存在很多“大城市病”，环境污染、交通拥堵等等，但这些不是不能改变的，随着科技进步和居民素质的提高这些问题都会得到解决。大城市自有其魅力，人口越多，密度越大，分工越细，机会越多，人生活在大城市里充满无限可能。

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雄安新区是京津冀人口布局困境的一剂良药

方塘智库：京津冀一体化协同发展战略有一个很重要的因素，就是人口要在北京、天津和河北三地合理有序流动，避免人口在局部区域出现过度聚集的现象，但是京津两地与河北其他地市的经济及社会发展水平极度不平衡，导致城市群内部各城市之间人口分布非常不平衡，这不仅导致了京津两市承载着非常大的压力一直超负荷运转，“大城市病”频发，还导致了河北地区人才需求的极大缺口，京津与河北陷入人才“二元”结构怪圈，严重制约了京津冀地区的可持续协调发展，从您的专业角度看，该如何破局？

张耀军：京津冀地区，北京、天津的综合实力最强，成为区域发展的“双核”，其余城市的经济实力相对薄弱，与两大直辖市形成巨大的落差。北京作为首都，其配置资源的能力远远超过了天津、河北，这意味着最优质的资源都聚集在北京。京津两城市人口规模高度集中，导致交通、学校、医院等公共设施超负荷运转，“大城市病”的发生使两个城市离宜居的目标越来越远，而河北省大部分的城市对人口的吸纳能力不足，造成公共设施利用效率低下，进而导致公共设施建设水平较京津两大城市更加落后。京津两个大城市与河北的中小城市之间形成明显的“二元”结构，陷入大城市与中小城市不和谐的恶性循环怪圈，京津冀城市圈发展缺乏可持续竞争力，同时对于自然资源和环境保护也将非常不利。

北京市对于人口的外推效应使得一部分人流出了北京市，流入了河北地区，这说明北京市的人口正在向北京周边分散，所以北京周边会是优先承接北京产业转移和人口疏解的地区。石家庄、保定、张家口等等会成为河北省新的资源配置中心，但是这需要一个过程。促进各地的均衡发展不是在总量上追求一致，而是人均水平的均衡。鉴于此，应从以下几个角度入手去破除“二元”结构。

第一，京津冀区域内的劳动力迁移和流动应实现内部自我消化。着重提高劳动力者素质。充分利用北京和天津的优质教育资源，提高区域内农民工培训效率，大幅度提高农民工的整体素质，增强他们在京津冀区域内劳动力市场的竞争力；消除制度障碍，加快户籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流动的各种制度性障碍，促进劳动力要素在区域内最大限度地自由流动，实现区域内劳动力市场一体化；建立区域内统一的劳动技能认证制度，改善劳动力就业的信息服务。

北京周边是优先承接产业转移和人口疏解的地区

第二，使市场在配置资源的过程中发挥决定性作用。长期以来，由于京津冀城市化发展走的是政府推动的外生型道路，北京等一线城市政府布局了大量优质的教育、医疗等资源，所以导致了“宁要北京一张床，不要河北一栋房”的现实。这样的结果是，流入人口不得不忍受着北京的高成本，而北京市内的原居民也由于资源不足而感到拥挤。因此，由政府推动的外生型城市化要逐渐过渡到市场为主导的内生型城市化，让市场配置资源，让市场决定人和企业的去留，这是京津冀实现人口有序流动，合理分布的根本。

第三，要充分发挥“人”在人口合理有序流动过程中的主观能动性。京津冀城市圈人口有序流动与合理分布和城镇化发展一定是相伴而行的，在这个过程中要摒弃传统城镇化以土地城市化为主的路径。应走以人为核心的城镇化道路，发挥“人”的作用最主要的是在城市发展过程中鼓励公共参与，吸纳公众意见。要对城市规划广泛宣传，以增强公共参与规划的意识；其次是尽快研究出台城市规划的制度，将公众参与纳入规划立法体系，使公众成为京津冀一体化协同发展的重要力量之一，反过来也成为促进人口自身协同发展重要力量。

方塘智库：对于京津冀地区而言，无论是人口问题也好还是产业转移问题也好，雄安新区可谓是一剂苦等已久的良药，那么雄安新区的建立对于京津冀一体化协同发展有什么意义和作用？

张耀军：一个区域想要发展必须要有依托，我们称之为增长极，区域经济里的增长极就是经济发展水平高、经济增长速度快的地区。在京津冀地区里为什么河北一直发展落后，就是因为缺少拉动经济增长的增长极，吸引力不足，在这种背景下，中央综合考虑设立雄安新区，作为承接北京非首都功能转移的主要阵地，是“千年大计”。不管是对于京津冀来说还是对于整个华北地区来说，雄安新区都将是一个区域经济增长极，一举多得。

首先，雄安新区的设立是推进京津冀一体化发展的重要举措。从2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，产业、公共服务、生态环境一体化方面取得了重要进展。这主要表现在一些非首都功 47 32190 47 15287 0 0 2422 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 2993得到疏解，促进教育、医疗资源合理分布和合作共建，京津冀及周边地区环境污染防治协作机制建立并在完善中。但京津冀的城市之间发展实力相差悬殊，尤其是京津冀中部城市发展实力明显偏弱，缺乏带动发展的增长极，这必然影响京津冀一体化协同发展的速度，北京非首都功能疏解也受到制约。因此，地处京津冀中部的雄县、新安及容城三县共建新区，形成新的增长极，必将对京津冀一体化发展起到促进作用。

然后，雄安新区建设有利于探索人口、经济聚集区发展新模式。长期以来，因为大量优质公共资源的聚集，北京人口增长快，经济开发程度高，由此导致了交通拥堵、资源短缺、环境污染等大城市病。这些问题仅靠北京自身难以解决。北京的“大城市病”是长期形成的，因此难以在短期内消除。雄安新区的建设，可以吸纳北京等大城市发展过程中的教训，充分根据自身的功能定位合理规划、有序发展，探索出一条智慧便捷、生态和谐、环境优美的现代人口、经济聚集区发展之路，也能为其他城市的发展提供借鉴。

方塘智库：雄安新区在京津冀一体化协调发展过程中该如何扮演好自己的角色？

张耀军：第一，雄安新区要把与北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能定位没有紧密联系的非首都功能转移过来，并成为京津冀地区新的经济增长点。这就需要梳理与首都功能没有紧密联系的产业、社会服务等具体功能，并寻找涉及这些产业及提供这些社会服务的单位。

雄安新区要承担北京非首都功能疏解的责任

第二，要坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的思路，吸收过去新城区建设的教训与经验。要实现新区的功能定位，必须有相应的产业做支撑，在产业转移的过程中，实施产业升级，提质增效。新区产业必须发展技术含量高、处于价值链顶端和在产业链中占据核心部位、具有高附加值及强竞争力的产业，这样的产业决定所吸纳的人口必然是高素质的。反过来，高素质的人口会推动高端产业的发展，从而实现产业、人口与经济发展相匹配。

第三，雄安新区水资源丰富，环境容量比较大，但就目前来看，由于深居京津冀区域，环境生态保护的形势不容乐观。要实现“打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”，必须处理好经济发展与生态宜居的关系。要坚持习总书记提出的“绿水青山即是金山银山”的理念，建设人与自然和谐共处的城市。

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进京还是离京？

方塘智库：从北京的情况看，在当前经济新常态背景下，北京市人口总量逼近2200万，但人口增速在下降，外来劳动力也在减少，而且人口老龄化加速，高端人才流失严重，这些问题加剧了北京市人才需求和经济发展之间的矛盾，那么人口和人才的流失对于北京的可持续发展有什么影响？

张耀军：这些年，北京的大城市集聚效应越来越强，但在存在集聚效应的同时也存在外推的效应。所谓外推的效应，就是受“大城市病”影响，很多人无法忍受离开了这里，这些人会选择到一个山川秀美或者一个中等城市过悠闲的生活，这是一种生活方式和生活态度。而有的人呢，喜欢挑战自己成就自我，选择留在大城市，其实这部分人还是占大多数。

人才的外流跟这些年的人口调控有关系，很多人离开也是不得已而为之，高房价，激烈的职业竞争环境，再加上其他城市优越的人才吸引措施，共同造成了一部分高端人才的外流。随着北京市人口调控政策的持续实施，人才落户北京也面临更大的难度，这种情况势必会对北京市的创新能力和发展速度造成一定的影响。

区域之间是一种博弈，人才的流失于北京而言是一种损失，但对于外流人才的承接地却是一种机会，这对于缩小北京与周边地区发展差距提供了契机。人们选择城市，城市反过来也选择人。

其实，北京的人才正不断趋近于饱和，高级人才的需求量不像之前那么多，职业和岗位的竞争也越来越激烈，甚至可以说是惨烈。人口规模在增加，但人口增速在下降，这跟人才或者劳动力的饱和是有关系的。

还有就是，支撑城市发展的是产业，有什么样的产业就有什么样的城市，有什么样的城市就能吸纳什么样的人口，反过来也一样，有什么样的劳动力就有什么样的产业，这样一来，人口、城市和产业就形成一个多向互动的回路，关系复杂。

高校的迁移一定会带动人口的迁移

从这个层面来说，北京应该进一步促进产业的优化、转型升级，提高经济发展质量，这就需要更高级人才结构来与经济结构相配套。未来的方向是，怎样用更高级的产业来支撑城市的发展，同时吸纳更高级更合适的人才反过来推动产业的发展与升级。

方塘智库：2015年的北京市两会上表明“首都高校”外迁的总体规划正在研究，相应的规划会配合北京产业转移和人口疏解，您认为北京高校外迁对于京津冀地区的人口疏解和产业转移有什么积极作用，如果外迁，应该如何实施？

张耀军：毫无疑问，高校的迁移一定会带动人口的迁移，因为高校是人口聚集的地方，这些人口大部分都是学生，他们具有较强的创新能力。对于雄安新区而言，该怎么把高校吸引过去是应该考虑的重点。北京因为其独特的地位聚集了全中国最多的名校，但是雄安是一个未开发的地方，想要马上把高校迁移过去是不可能的，雄安新区对于高校的吸引与承接是一个长远的过程，是不能一蹴而就的，要以发展的眼光、长远的打算来着手。雄安新区只有不断地改善其各方面的条件，提升其竞争力，才能吸引有实力的高校迁入。就是那句老生常谈的一句话，只有“先栽下梧桐树，才能引来金凤凰”。这是雄安最应该做的。欲速则不达。要循序渐进，新区吸引力提升高了，资源就会被吸引过来，人口也会前往，才能为承接北京的非首都功能转移作出贡献。

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